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行政复议

刍议行政许可撤销的法律问题

□  罗秋

    针对部分药品零售企业执业药师“挂证”问题,国家药监局组织开展了药品零售企业执业药师“挂证”行为整治行动,其内容之一,即凡检查发现存在“挂证”行为的执业药师,撤销其《执业药师注册证》,在全国执业药师注册管理信息系统进行记录,并予以公示;在上述不良信息记录撤销前,不能再次注册执业。

    行政许可撤销制度作为一项行政许可后续监管制度,目前理论界对其研究不多。笔者结合上述药品零售企业执业药师“挂证”行为整治,对我国行政许可撤销制度的相关问题进行初步探讨。

    行政许可撤销的法律属性

    我国的行政许可撤销制度主要体现在《行政许可法》第六十九条,依据该条规定,行政许可撤销可以概括为三种情况:一是因行政机关过错而撤销行政许可,包括行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;超越法定职权作出准予行政许可决定的;违反法定程序作出准予行政许可决定的;对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。二是因被许可人过错而撤销行政许可,主要指以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。三是依法可以撤销行政许可的其他情形。

    国家药监局、人力资源社会保障部于2019年3月5日发布的《执业药师职业资格制度规定》第二十八条第二款规定:“严禁《执业药师注册证》挂靠,持证人注册单位与实际工作单位不符的,由发证部门撤销《执业药师注册证》,并作为个人不良信息由负责药品监督管理的部门记入全国执业药师注册管理信息系统。”笔者认为,该条规定中“撤销”的法律依据是《行政许可法》中规定的“依法可以撤销行政许可的其他情形”。

    综上所述,撤销行政许可是行政机关基于特定事实,依据法定职权,依法撤销行政许可的一种具体行政行为。

    撤销与注销和吊销的关系

    《行政许可法》第七十条规定了行政许可的注销情形,分别包括:行政许可有效期届满未延续的;赋予公民特定资格的行政许可,该公民死亡或者丧失行为能力的;法人或者其他组织依法终止的;行政许可依法被撤销、撤回,或者行政许可证件依法被吊销的;因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

    原国家药品监管局于2000年4月修订印发的《执业药师注册管理暂行办法》,第十七条规定了《执业药师注册证》予以注销的五种情形:死亡或被宣告失踪的;受刑事处罚的;被吊销《执业药师资格证书》的;受开除行政处分的;因健康或其他原因不能从事执业药师业务的。

    撤销与注销,二者既有区别,又有联系。除适用情形不同外,二者的区别主要表现在三个方面:一是适用前提不同。撤销的前提是行政机关违法作出行政许可决定或是相对人违法取得行政许可。注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实,与相对人取得行政许可是否合法无关。二是性质不同。撤销是行政许可机关的主动纠错行为,具有剥夺性。注销一般不涉及价值判断,没有否定性评价的意味,是一种程序性行为,强调对已经登记/注册过的内容或证书的取消。三是法律后果不同。撤销“挂靠”的《执业药师注册证》,在全国执业药师注册管理信息系统进行记录,并予以公示;在上述不良信息记录撤销前,不能再次注册执业。而注销有所区别,非因相对人过错而注销的,没有再次注册的时间限制。二者的联系体现在《行政许可法》第七十条第四项,行政许可撤销决定是引发行政许可注销决定的法律事实,两者之间是一种因果关系。

    而撤销与吊销也有不同,主要体现在:一是适用前提不同。撤销的原因既有可能是行政相对人的违法行为,也有可能是行政机关作出的行政行为本身违法,还可能是行政机关和行政相对人双方均存在违法行为。而吊销的前提是行政相对人存在违法行为,应当予以制裁和惩戒。二是目的不同。撤销是纠正错误、违法的行政行为的一种自我纠错措施,其目的是终结违法行政行为的失范状态,实现行政管理的目标。吊销的目的是制裁和惩戒,取消违法行政相对人的某种资格或者剥夺其某种权益。三是适用主体和适用对象不同。撤销的执行主体是作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,承担法律责任的是行政机关及其工作人员,也可能是行政相对人。吊销的执行主体是行政机关,承担法律责任的是行政相对人。四是溯及力不同。撤销的法律效果是,行政相对人在撤销前因行政许可行为所形成的法律上的权利义务关系自始无效,其法律效力溯及既往。吊销的法律效果是行政相对人失去某种行政法上的资格或者权益,之前所形成的法律关系并不因吊销行为的出现而发生变化,其法律效力不溯及既往。

    行政许可撤销的法定程序

    在统一的行政程序法尚未出台的大背景下,有关行政许可撤销程序的法律规定,除了《行政许可法》有些零星规定外,总体上处于一种缺失状态。笔者认为,行政许可撤销程序除应当具备一般的行政程序要件外,还应当重点强化以下几方面的重点程序。

    一是异议申辩程序。虽然《行政许可法》没有明文规定撤销行政许可的相应程序,但基于《行政许可法》的立法精神及保护相对人的合法权益,应遵循程序正当原则。该法第七条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权”。笔者认为,行政许可权包括行政许可的实施权和行政许可的监管权,行政许可的撤销,就是行政机关运用行政许可监管权的结果。而行政许可的撤销权是行政许可实施权的自然延伸,是行政机关依法行使监管权的具体表现,是对违法取得行政许可行为的一种事后制止和矫正。因此,撤销行政许可应当保障相对人享有陈述权、申辩权。异议申辩程序的设置,能够提升行政许可撤销程序的公众参与度,提高行政许可撤销决定的民主化和科学化。

    二是听证程序。《行政许可法》第四十六条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”由于行政许可撤销决定是对行政相对人一种授益行政行为的剥夺,从保障行政相对人合法权益的角度出发,行政机关应当谨慎行使撤销权。所以,在作出撤销决定之前,行政机关应当告知行政相对人有要求举行听证的权利;行政相对人要求听证的,行政机关应当及时举行听证,听取其意见,从而实现行政许可撤销决定的科学化和民主化。

    三是信息公示程序。公开透明原则要求行政许可后续监管机关应当适时向社会公布自身产生、获得或者控制的有关行政许可后续监管信息。对“挂证”的执业药师,不仅撤销其注册证,而且在全国执业药师注册管理信息系统进行记录,并予以公示,便于社会公众对执业药师信用状况进行评价,强化社会监督,收到褒扬诚信经营、惩戒失信行为的效果;另一方面,对行政许可监管机关、行政许可相对人以及相关利害关系人都具有重要规范、指引作用。

    (作者单位:山东省潍坊市市场监管局)



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